Z博士的脑洞｜应急管理，人人都得“像作战一样培训”

近期支付通Qpos官网注意到：尽管2019年联合国的相关灾害报告中指出，全球280多个自然灾害事件中几乎有一半发生在亚太地区。其2018年报告中也指出，近20年，全球遭受自然灾害损失最严重的国家是美国，超过9400亿美元；第二是中国，价值4922亿美元。而欧洲排名最前的是德国，20年里因自然灾害造成约580亿美元的绝对损失，国际排前十名，主要是洪水灾害。

所以，对于德国来说，应急管理也是非常重要的工作。

德国应急管理系统——无所不能的消防员

2002年，德国易北河流域发生百年一遇的洪灾，水位一度暴涨至9.4米，历史名城德累斯顿等沿岸城市成为泽国。这次灾难共造成21人死亡，经济损失高达116亿欧元。

德国人深受触动。

在此之前，德国的应急管理强调责任政府的有限性，认为联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，和平时期的灾难救助工作由各州政府负责，应急管理应是州政府为主和民众自我保护。1997年的《民事保护法》第一条就明确指出，“官方的措施是补充平民的自我保护”。同时，各州有完备的民事保护和灾难救助法律，如《黑森州救护法》《巴伐利亚州灾难防护法》等等。

“易北河洪灾”和此前一年发生在美国的“9·11事件”，让德国人重新开始考略、评估对应急管理系统的设计。

2002年12月，联邦政府各州内政部长和参议员常设会议通过了其国家总体应急预案《民事保护新战略》，要求联邦政府与州政府进行更有效的协调，负责处理突发的全国性的重大灾害和紧急情况。

2004年，联邦政府在其内政部下设联邦民事保护与灾难救助局，简称联邦公民保护局，又称BBK，作为中央一级负责民事保护、优先统筹所有相关任务及信息的机构，主要负责自然灾害、事故灾难、传染病疫情等重大灾害的综合协调管理。

当发生需要应急响应的灾害、公共卫生事件等，所在州会成立以州最高行政长官或内政部长为核心的应急指挥小组，囊括相关专家和部门参与决策，统一进行调动协调。

一般来说，应急相关机构中最骨干的是消防力量。在德国，救火只占消防工作的12％。消防员们的责任包括几乎一切灾难事故，无论是水灾、地震等天灾，或车祸等的抢救工作。其不仅负责就地抢险，也负责伤病员的运送。

其他主要应急机构还包括警察局、刑侦局、技术救援协会、事故医院及各种救援组织等。

应急医疗系统——医生只负责救治病人

1938年，海德堡外科医生Martin Kirschner指出：“并非伤者必须立即就医，而是医生必须迅速赶往伤者处，因为紧接下来的意外情况可能是致命的。”这一理念成为德国应急医疗救援体系建设重要指导思想之一。

德国应急医疗急救管理依照德国议会制定的《急救法》和相关条例，形成了组织严密、网络缜密、信息精密、人才济济的急救系统。

德国的急救实行最高行政长官负责制统一指挥。其最高卫生行政机关为联邦卫生和福利部，每个州有相应的卫生和福利部，负责传染病和生物反恐应急；灾难和重大事故中的医疗救助机制，主要由联邦内政部民众保护与灾难救助局负责。德国各州的急救指挥中心主要由市长负责管理，承担消防救援、医疗急救、技术支持三项职能。

急救管理网络体系层次分明，监督有力。其中，医院只负责收治，基本不承担运送患者任务，也不会去担心资金和后勤保障问题；关于资金，宪法规定由地方政府支付急救医疗费用。德国的社会保障系统完善，急救系统的运行经费均由国家政府承担，全民缴纳急救保险、享受急救免费医疗政策;急救的主力，仍然是消防队；其他组织则都由急救指挥中心调配，急救中心能及时统筹调用急救医疗资源，可以指派中心急救车辆、也可指派私人急救车辆，可以指派接送病人入院、也可指派医疗人员前去病人住地。

德国急救信息指挥系统调度手段先进实用，急救中心、急救站、飞机急救中心、红十字急救站、私人急救站、急救医院、消防急救、安全等部门无线或有线通讯终端已形成动态信息双向反馈制度，建立了相应的监督机制。

目前，分布于德国的3000余个急救站和8000余名急救工作人员构成了世界上最密集的院前急救网络，每年完成“天量”出勤任务，其中47%有急救医生的参与。

人人都得好好培训

德国的应急管理系统和医疗救援系统，往往给人们非常“高端”“精良”的印象，这和他们同样“高端”“精良”的培训机制和体系密不可分。

从急救专业人员角度看，德国医学会提出，能够在急救医疗系统(EMS)从业的医生，需要大学毕业后至少15-20年训练。具体要求包括，急救人员上岗前，至少需参加过160小时理论学习、160小时医院实习、160小时随救护车实习和40小时的岗位轮转实习共520小时的正规培训，其在职期间，每年要参加几十小时的知识更新培训。没有相应培训者，不能晋升职级。

从一线救援看，主要由德国联邦技术救援署（THW）位于诺伊豪森的技术救援学院承担应急管理培训的任务。培训学员分为两类，一类是技术救援指挥人员，另一类是技术救援专业人员培训。授课教师不仅理论知识丰富，更有许多实践经验。课程体系标准化程度很高，根据不同的学员对象，课程的模块可以随机组合。

事实上，该学院还负责在周末及节假日对志愿者进行培训和演练。比如，技术救援学院（THW）的志愿者培训公共课程体系有75个标准化培训单元，每个单元45分钟，志愿者可以在工作时间之外的夜校或者周末班完成培训，获得相关资格。

从全民看，德国开展了广泛的公民教育和培训。在明确政府职责的基础上，德国强调公民自身能力的培养。政府部门与救援组织合作，对公众开展自我保护知识的培训，如在中小学普遍设置相关教学内容，向公民发放《突发事件预防手册》等。在德国，驾驶员在考取驾驶执照前，要参加6-8小时的急救培训，急救培训认可是申请驾驶执照的必要条件。此外，其山区紧急救援组织每2-3周举行一次救援演练，每年举行1次空中救援演练。

对于“无所不在”的消防队而言，开展宣传和培训也是他们的一项重要职责。

经过严格的培训系统，紧急救援组织与机构的救援能力得到充分提高，德国公众均具备一定的自救与急救常识。

高级长官更需要学习学习再学习

最为特别的可能是，德国有专门针对与应急管理相关的政府工作人员培训。由隶属于BBK的德国危机管理、应急规划及民事保护学院（AKNZ）主要负责。培训对象包括联邦议会代表、联邦和州政府部门的国务秘书、部长、联邦州长，县长，大城市市长、联邦军队领导阶层、警政单位领导阶层、重要基础设施企业的高层管理人员等等，每年约8000人次参加培训。

虽说培训必要且频仍，但想“参加”还不容易。AKNZ根据培训学员的应急管理知识基础与岗位职责，分别开展初级班、中级班和高级班的培训，其培训顺序不能打乱或者跳跃。而任何一位准备到初级班培训的学员，开始之前都必须先利用网络课堂业余自觉学习应急管理基础理论。根据网络课堂学习情况，AKNZ会对每个学员进行入学测试，并最终决定是否发放入学通知。

德国应急管理培训方法具有多样化与实战性特点。AKNZ比较有代表的是三级应急培训模块化课程：一级课程包括讲授基础理论知识与桌面推演，给出一个静态的灾情信息，要求指挥部内部通过三轮快速问答，做出决策；二级课程对行政和战术两个指挥部进行模拟演练，灾情的设计转化为动态场景；三级课程是行政指挥部和战术指挥部的联合演练。

此外，还有“跨州演练系统”等。演练在由各部委领导组成的“指导委员会”指导下进行，由联邦内政部成立来自参与联邦州、企业与机关等部门的至少12名成员组成的“跨州演练项目组”来具体实施，通常准备时间需要一年，加上评估阶段，共需要约一年半。演练的主题有“长时间大范围停电”“多个联邦州同时发生恐怖袭击”“放射性物质威胁”等。2005年“跨州演练”的主题为“化学物质威胁引起的交通混乱严重事故”，所有联邦州都参与了演练，几十个指挥部约3000人连续不间断演练了36个小时。

应急管理不容易积累经验，所以培训显得尤为重要。德国的应急管理培训是一种典型的行动导向型教学方法，按照“问题—计划—实施—检查”完整的行动过程，通过采用桌面推演、情景模拟、指挥部模拟演练等多种实战特征明显的方式来开展教学，“像作战一样培训”。

后记

和地域面积广阔的美国、中国相比，或和天生就栖身在火山地震带上的日本相比，德国并不能算是“灾害频仍”。当然，其也面临地震、飓风和洪涝的威胁，但较好的经济水平和技术条件使这些威胁相对轻微。

更重要的是，德国有着“居安思危”的思想和务实主义的态度与风格。从其应急管理系统建设和培训机制可以看到，其思考的缜密、行动的周密、人才的济济，其实都是从平日里一点一滴积攒而来的。

诚然，德国有着世界上最为先进之一的技术能力、最为精湛之一的医疗手段等，但最后决定结果的，往往还是人。从这个意义上说，“培训”其实是在注重人的力量，同时也正视人的缺陷。

尤其是对那些身在指挥中心的“核心人员”而言，他们责任重大，如何能够更好地承担这份责任？需要不断自省反思、不断学习进步。只有平时保持“像作战一样培训”的谦虚谨慎精神，才能在“作战”时真正拥有担当意识，

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)支付通Qpos,一款集合刷卡，支付，二维码支付和云闪付的多功能智能型手机POS机，现面向全国招收代理加盟商！5年手机POS机稳定运作经验，数十万用户稳定安全使用的体验，绝对是您不错的选择！欢迎加盟支付通Qpos!